L’état réglementaire de l’armement des agents de sécurité

Maître Vincent Luchez, avocat partenaire du blog 83-629, nous communique le texte de la conférence sur l’armement des agents de sécurité qu’il a donnée au salon AccessSecurity à Marseille le 29 mars 2017, pour le compte du CJCS (Club des Jeunes Cadres en Sûreté).

INTRODUCTION

1. Présentation

1. Présentation de l’intervenant

Vincent Luchez est avocat associé au sein du cabinet FLA Avocats. Il conseille, assiste et défend les professionnels du secteur de la sécurité publique et privée.

Il est membre du conseil d’administration et directeur des études du CJCS.

2. Présentation du CJCS

Le CJCS a été créé en 2012, année de la mise en service du CNAPS (Conseil National des Activités Privées de Sécurité) et d’une grande concertation sur l’évolution des missions et responsabilités des professionnels de la sécurité privée.

Il accompagne la mutation de ce secteur en regroupant et fédérant ses jeunes acteurs (prestataires ou donneurs d’ordre, sphères publique ou privée).

Il est un lieu d’échange et de partage, un porte-voix des attentes et préoccupations d’une nouvelle génération, il promeut une image rénovée de la profession, fondée sur l’expertise et la responsabilité.

Il prend position sur les grands débats du secteur et propose un point de vue original, notamment dans le cadre de conférences telles que celle donnée pour AccessSecurity.

2. Pourquoi cette conférence ?

1. Dissiper des idées fausses

La première ambition de cette intervention est de dissiper quelques idées erronées qui circulent ou ont circulé parmi les professionnels de la sécurité privée, et qui ont pu leur porter préjudice.

Ainsi d’un client agent de sécurité affecté à la surveillance d’une discothèque et persuadé qu’il pouvait valablement porter une bombe de gaz lacrymogène pendant son service. Cette erreur lui a valu le prononcé d’un rappel à la loi mentionné au système de Traitement d’Antécédents Judiciaires (TAJ, anciennement STIC) et des difficultés lors du renouvellement de sa carte professionnelle.

Ainsi également de l’idée selon laquelle les agents de protection physique des personnes étrangers pouvaient porter des armes à feu sur le territoire français contrairement à leurs homologues nationaux. Fausse juridiquement mais partiellement vraie en pratique, cette affirmation a pu participer à la démobilisation de la filière pendant plusieurs années.

2. L’actualité de la réforme du 28 février 2017

La loi N°2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique, dont l’entrée en vigueur est fixée au 1^er janvier 2018, constitue une réforme récente et capitale pour le droit de certains agents privés à travailler armés.

Cette loi procède d’une prise de conscience liée aux attentats parisiens de 2015 et comporte trois avancées majeures :

• La création d’une filière d’agents de sécurité renforcés dotés d’armes à feu
• La possibilité pour les agents de surveillance humaine de porter des armes non létales
• La possibilité pour les agents de protection physique des personnes de porter des armes à feu

3. L’objet de la conférence

1. Délimitation et orientations

L’exposé qui suit n’a pas vocation à l’exhaustivité. Il ne traite pas de toutes les catégories de professionnels privés concernés par les armes.

Il ne se limite pas à une description du nouveau cadre juridique, en raison notamment de la non publication des décrets d’application de la loi.

Il propose des retours d’expérience de l’intervenant et une mise en perspective passée et future.

2. Les deux catégories traitées

L’exposé se concentre sur les deux familles de professionnels qui ont suscité le plus de débats et réflexions, et qui ont bénéficié de la réforme législative du 28 février 2017 :

• Les agents de sécurité renforcée
• Les agents de protection physique des personnes

3. Les catégories non abordées

Plusieurs autres catégories de professionnels privés de la sécurité ayant accès à l’armement ne seront pas traitées, car elles ne font pas l’objet de débats, d’idées fausses ou d’actualité significatifs. Il faut néanmoins évoquer d’eux d’entre elles.

Les transporteurs de fonds sont par principe autorisés à travailler armés (articles L613-9 CSI et R312-37 du Code de la sécurité intérieure). Cet armement jouit d’une acceptation sociale et politique. Leurs formations et conditions d’intervention pourraient servir d’inspiration pour les nouveaux agents de sécurité renforcée à l’heure d’écrire les décrets d’application.

Les agents de protection des navires battant pavillon français exposés à des actes de piraterie ou de terrorisme ont été autorisés à s’armer par la loi N°2014-742 du 1^er juillet 2014. Cette innovation récente est intéressante à plusieurs égards. Il semble qu’elle a contribué à lever un tabou culturel pour les pouvoirs publics, elle a résulté de la prise de conscience que les forces régaliennes ne pouvaient ou ne devaient pas assurer certains types de missions (des commandos marine étaient excessivement mis à contribution et détournés de leurs missions essentielles) et d’un travail d’influence (ou de « lobbying ») mettant en avant la concurrence sans partage des sociétés anglo-saxonnes. Enfin cette branche de la sécurité privée est apparue au législateur comme une filière économique à protéger et favoriser, et plus seulement comme une chasse gardée de l’Etat. A de nombreux égards la réforme du 28 février 2017 est née dans les mêmes conditions.

4. Le plan de la conférence

1. L’armement des agents de surveillance
2. L’armement des agents de protection physique des personnes

1. L’ARMEMENT DES AGENTS DE SURVEILLANCE

1. Point de départ vers la réforme

1. Les attentats du 13 novembre 2015

Le 13 novembre 2015, la France subit plusieurs attaques terroristes. A Saint Denis, trois individus se font sauter à proximité du Stade de France pendant un match de football. Au Bataclan, trois individus assassinent plus d’une centaine de personnes venues assister à un concert. Enfin trois autres terroristes ouvrent le feu sur les clients de terrasses de café dans les 10^ème et 11^ème arrondissements de Paris.

Ces événements vont relancer brutalement la réflexion sur l’armement des agents de sécurité privée, alors qu’un consensus défavorable s’était mis en place entre les pouvoirs publics et une partie des dirigeants d’entreprises de sécurité.

2. Constats et réactions

L’Etat effectue les constats suivants.

Premièrement, la menace terroriste réapparaît et s’installe durablement sur le territoire français, après le coup de semonce de l’attaque du siège de Charlie Hebdo, et compte tenu de l’évolution de la situation politique et militaire au Proche-Orient où des centaines de ressortissants français se sont engagés sous la bannière de l’Etat islamique.

Deuxièmement, les forces de l’ordre ne pourront pas être partout. Déjà très sollicitées, elles seront confrontées à une menace éclatée et souvent imprévisible. Dans ces conditions, si les services de renseignement ne déjouent pas en amont les projet d’attentats, police et gendarmerie devront gérer une crise en direct ou après que les terroristes auront fait les premières victimes.

Troisièmement, les 160 000 agents de surveillance maillent le territoire de manière significative mais ils sont en partie impuissants et vulnérables en cas d’irruption de terroristes armés.

Une personnalité de premier plan témoignait lors d’un colloque organisé par le Syndicat du Conseil en Sûreté au mois de décembre 2015, que la tentation fut grande et soudaine, au sein du monde politique, d’armer en urgence et massivement les agents privés. La réflexion était relancée.

2. La redécouverte de textes inadaptés

1. Les agents de surveillance peuvent être armés depuis 1983

Une des premières réactions est venue du Collège du CNAPS, autorité de tutelle du secteur de la sécurité privée, qui a publié ses recommandations le 19 novembre 2015, pour la création d’un métier d’agent de sécurité renforcée des espaces statiques armés dans les mêmes conditions que les convoyeurs.

Son texte ne réclamait pas explicitement l’adoption d’une loi à cette fin, peut-être parce que la loi permettait déjà un tel armement.

La grande loi cadre du 12 juillet 1983 disposait en effet à son article 10 :

« Les personnels des entreprises de surveillance et de gardiennage ainsi que de transport de fonds peuvent être armés dans les conditions réglementaires en vigueur »

Plus récemment le Code de la sécurité intérieure prévoyait à l’article L613-5 que des agents de surveillance humaine ou de gardiennage pouvaient être armés dans des conditions prévues par Décret. L’article R312-38 du Code de la sécurité intérieure complétait le dispositif :

« Peuvent être autorisées à acquérir et à détenir des armes, munitions et éléments de la catégorie B ou C les entreprises qui se trouvent dans l’obligation d’assurer la sécurité de leurs biens ou le gardiennage de leurs immeubles.

Ces entreprises, sous leur responsabilité, remettent les armes et munitions acquises aux personnels qu’elles chargent d’assurer ces missions pendant le temps nécessaire à leur accomplissement. Le choix de ces personnels doit être agréé par le préfet. »

Enfin l’article R613-3 du Code de la sécurité intérieure fixait les catégories et types d’armes utilisables.

Ce texte ancien n’était pourtant à peu près ni connu ni utilisé.

2. L’expérience Charlie Hebdo

Dans l’urgence consécutive à l’attaque du siège de Charlie Hebdo et avant que la nécessité d’une réforme législative se fasse jour, les textes cités précédemment ont servi de base légale à la mise en place d’un dispositif de gardes privés armés.

La société LPN a communiqué par voie de presse sur cette expérimentation prévoyant une surveillance armée par des agents n’intervenant pas comme gardes du corps. Il témoignait notamment de la nécessité, faute de précédents et de textes réglementaires et techniques, de travailler en concertation avec le Ministère de l’intérieur pour délimiter le périmètre de la mission ou définir la nature exacte des tâches.

3. Un texte mal conçu, incomplet et inutilisé

Les difficultés de mise en œuvre des textes prévoyant l’armement des agents de surveillance sont liées à leur contenu, à leurs carences et à l’absence d’expérience faute de précédents.

L’article R312-38 du Code de la sécurité intérieure est affecté d’une certaine complexité :

• Le donneur d’ordre peut être autorisé par le Préfet
• A acquérir des armes à feu
• Si et seulement s’il doit protéger ses biens ou assurer le gardiennage de ses immeubles
• Il remet lui-même les armes et munitions aux agents agréés par le Préfet

La complexité du dispositif est redoublée dès lors que les clients donneurs d’ordre ne sont pas nécessairement informés et familiers des procédures administratives applicables au secteur de la sécurité privée, et qu’il leur revenait de détenir et entreposer les armes.

L’intervenant a pu constater les difficultés de mise en œuvre de ce texte en conseillant une société de sécurité anglo-saxonne désireuse de faire protéger par des gardes armés un dirigeant d’entreprise effectivement et gravement menacé. Les sites internet des préfectures ou de la préfecture de police de Paris, alors qu’ils décrivaient les procédures applicables aux convoyeurs de fonds, étaient muets au sujet des gardes armés dont il leur revenait pourtant d’instruire les demandes. Le Ministère de l’intérieur témoignait discrètement des réticences du gouvernement à laisser appliquer ces textes.

3. Du débat à la réforme

1. Un consensus vers l’armement d’agents de sécurité renforcée

L’année 2016 a été émaillée de prises de position favorables à un armement encadré des agents de surveillance renforcée. Ainsi s’est dessiné un consensus politique et professionnel laissant néanmoins planer des doutes sur l’ampleur et l’esprit de la réforme.

Ainsi au mois de septembre 2016 les « 10 propositions pour un pacte de confiance renouvelé entre la nation et la sécurité privée »publiées par l’Union des entreprises de Sécurité Privée (USP) rappelaient son attachement au principe d’interdiction de l’armement des agents de surveillance assorti d’exceptions rares pour les agents anciens policiers, gendarmes et militaires d’active voire réservistes.

Ce bémol témoigne d’une inquiétude persistante parmi les dirigeants d’entreprises de sécurité, que le port d’arme de ses agents les désigne comme cibles privilégiées d’attaques terroristes ou ruine la confiance gagnée dans la société française au prix d’un long travail de moralisation et professionnalisation, en cas de «bavure ».

2. Une réforme repoussée et adoptée par amendement

En dépit d’un consensus timide, le processus législatif a pris du retard. En janvier 2016 le Ministère de l’intérieur annonçait un texte pour le mois d’avril au journal Libération.  Au mois de juin 2016 le blog 83-629 évoquait un projet à l’étude au sein de la Direction des Libertés Publiques et des Affaires Juridiques (DLPAJ) dudit Ministère. En août 2016 un contact de l’intervenant prévoyait l’adoption du texte à la rentrée. Au mois de septembre 2016, le Ministère de l’intérieur indiquait à l’intervenant que les textes étaient prêts, mais que le calendrier politique était sensible. Enfin en décembre 2016, Bernard Cazeneuve indiquait lors des Assises de la sécurité privée que les travaux de la DJPAJ avaient abouti et qu’un passage par le Parlement était nécessaire.

Pourtant le projet de loi du 21 décembre 2016 sur la sécurité publique ne contenait pas de dispositions relatives aux agents de surveillance armés. En effet, le Rapport de la Commission des lois de l’Assemblée Nationale en date du 1^er février 2017 rappelle que ledit projet de loi ne traitait pas des agents de sécurité armés et que c’est un amendement sénatorial qui a fait « franchir le Rubicon » au Parlement.

4. Un texte et des questions

1. La création des agents de surveillance armés

L’apport principal du texte consiste en la création d’une nouvelle catégorie d’agents, consacrée à l’article L611-1 du Code de la sécurité intérieure dans sa version applicable au 1^er janvier 2018 :

« Sont soumises aux dispositions du présent titre, dès lors qu’elles ne sont pas exercées par un service public administratif, les activités qui consistent : […]

1° bis A faire assurer par des agents armés l’activité mentionnée au 1°[la surveillance], lorsque celle-ci est exercée dans des circonstances exposant ces agents ou les personnes se trouvant dans les lieux surveillés à un risque exceptionnel d’atteinte à leur vie ; »

L’exercice de ce type de missions est exclusif de tout autre. Une entreprise proposant des prestations de gardes armés ne pourra pas assurer des missions d’une autre nature (article L611-2 du Code de la sécurité intérieure).

Chaque mission devra être spécialement autorisée par le Préfet ou le Préfet de police (article L613-7-1 du Code de la sécurité intérieure).

Comme les sociétés prestataires de surveillance humaine « classique », les entreprises de surveillance armée seront soumises aux articles L613-1 à 4 du Code de la sécurité intérieure, qui conditionnent l’exercice sur la voie publique à la délivrance d’une autorisation préfectorale, qui imposent le port d’une tenue particulière distincte de celle des forces de l’ordre, et encadrent les possibilités d’inspection visuelle des bagages, la fouille et les palpations.

La loi nouvelle interdit au CNAPS de délivrer une autorisation de fonctionnement à une entreprise dont les agents ne justifient pas de leur aptitude – et donc du suivi d’une formation particulière – à exercer les fonctions envisagées, ou si elle ne garantit pas une organisation et des équipements propres à assurer la sécurité du port et de la conservation des armes.

2. Des armes non létales pour les agents de surveillance humaine

L’article L613-5 modifié du Code de la sécurité intérieure permet d’équiper les agents de surveillance humaine « classique » avec des armes de catégorie D au nombre desquelles figurent les bombes lacrymogènes, tasers, matraques télescopiques.

Un Décret devra préciser les types d’armes concernés, les conditions d’acquisition, de conservation, de formation, de port en service et de remise hors service.

3. Questions en suspens

La loi entrera en vigueur au début de l’année 2018. Des précisions réglementaires sont indispensables pour que la réforme aboutisse vraiment.

Surtout, l’Etat doit clarifier, et d’abord pour lui-même, la portée qu’il entend donner à son texte. Deux doctrines d’emploi des agents de sécurité renforcée sont concevables. Soit la réforme n’a pour ambition que de ménager un cadre légal et opérationnel pour répondre à des situations rares comme celle à laquelle Charlie Hebdo a été confronté. Dans ce cas, les missions et les entreprises pourraient être rares. Cette hypothèse a deux arguments pour elle. D’une part les prises de position publiques de personnalités patronales de premier plan, qui restent prudentes sinon réticentes. D’autre part la lettre de la loi elle-même, qui évoque la condition de « risque exceptionnel d’atteinte à [la] vie[des agents ou des gens dans les lieux surveillés] ». Cette formulation existait pour autoriser le port d’armes de personnes menacées. On peut donc considérer que la philosophie de la réforme implique que les missions de gardes armés ne seront autorisées, par exemple, que lorsqu’un site ou un rassemblement aura fait l’objet de menaces précises.

Soit l’Etat est plus ambitieux et entend tirer toutes les conséquences des constats évoqués en début d’exposé, en soulageant ses forces des gardes statiques, et en considérant par exemple qu’au-delà d’un niveau de risque donné à l’échelle du pays, certains sites ou infrastructures peuvent se doter de gardes armés. L’intervenant s’est vu rapporter par un responsable du Ministère de l’intérieur que cette interprétation pourrait s’imposer progressivement. Il appartient aux entreprises de se structurer et de rassurer l’Etat et les donneurs d’ordre sur leur capacité à relever ce défi.

2. L’ARMEMENT DES AGENTS DE PROTECTION PHYSIQUE DES PERSONNES

1. Aux sources de la réforme

1. Une interdiction contestée

Contrairement aux idées reçues dans le grand public, les agents de protection physique des personnes ne pouvaient pas porter d’arme à feu pour les besoins de leurs missions.

L’article L613-12 du Code de la sécurité intérieure arrêtait en effet :

« Les agents exerçant les activités mentionnées au 3° de l’article L. 611-1 ne sont pas armés. »

Il semble que la filière des agents de protection s’était résignée de mauvaise grâce, en estimant que la culture française était irrémédiablement marquée du sceau de la méfiance à l’égard des armes à feu, que l’Etat se désintéressait de leur spécialité compte tenu de leur faible effectif, que le niveau général des titulaires d’une carte professionnelle comportant la mention protection était trop inégal sinon faible pour inspirer confiance au politique, et enfin que les forces publiques spécialisées avaient les moyens de protéger les personnalités véritablement menacées.

2. Des pratiques illégales et inéquitables

Plusieurs facteurs ont contribué à ce que la situation se dénoue finalement avec l’adoption de la loi du 28 février 2017.

Deux de ces facteurs sont récents et également liés au développement de la menace terroriste. Les attentats de l’année 2015 ont fait croître dans des proportions très importantes la demande de protection rapprochée par des personnalités, que l’évaluation des menaces soit sérieuse ou fantaisiste, voire qu’il s’agisse d’un effet de mode, selon les termes de certains observateurs. Le second phénomène procède directement du premier : le Service De La Protection (SDLP) de la Police Nationale ne peut plus répondre à toutes ses demandes. En termes économiques et sécuritaires, il existait donc un marché à investir.

Trois autres phénomènes constatés sur un temps plus long imposaient l’adoption d’une loi, trois pratiques à la fois illégales et inéquitables.

Premièrement, il arrivait que des policiers fassent des « extra » en assurant des missions rémunérées de protection rapprochée, le cas échéant en utilisant leurs matériels et prérogatives. En 2013 la presse avait évoqué les agissements de membres de la Brigade Anti Criminalité parisienne surpris à protéger une soirée de la jet-set. Il s’agit d’un phénomène difficile à quantifier.

Deuxièmement, des agents de protection étrangers intervenant sur le territoire national violaient l’article L613-12 déjà cité en utilisant l’article R315-6 du Code de la sécurité intérieure – de moindre valeur dans la hiérarchie des normes – qui permet à une personnalité étrangère séjournant de manière temporaire en France de demander au Ministre de l’Intérieur (par l’intermédiaire de son ambassade et du Service du protocole du Ministère des affaires étrangères) l’autorisation de détenir, porter et transporter une arme de poing, pour elle-même ou les personnes qui assurent sa sécurité.

Cette pratique, que le Ministère de l’intérieur savait parfaitement illégale, concernait des centaines de décisions par an. Elle ajoutait l’iniquité à l’illégalité, en ménageant des faveurs en fonction des risques réellement encourus mais aussi ponctuellement, des intérêts bien compris de la diplomatie. L’Attaché de sécurité d’une importante ambassade a ainsi confié à l’intervenant qu’une personnalité de premier plan de son pays s’était vu refuser une telle autorisation alors que sa situation objective le justifiait.

Troisièmement, des agents de protection français se trouvaient également dans l’illégalité grâce à une interprétation extensive de la loi. L’article R315-5 du Code de la sécurité intérieure permet en effet à une personne exposée à risques exceptionnels d’atteinte à sa vie, de demander au Préfet et au Ministre de l’Intérieur, deux autorisations pour l’acquisition, la détention, le port et le transport d’une arme de poing. Dans les faits, l’administration acceptait de considérer que l’agent de protection était exposé à un niveau de risque identique à celui subi par son client et donc que l’arme pouvait lui être confiée.

Les failles de tout cet édifice étaient unanimement reconnues et imposaient l’adoption d’une réforme.

3. Une prise de conscience liée aux attentats

Les recommandations du Collège du CNAPS en date du 10 novembre 2015 déjà évoquées proposaient expressément une mise en cohérence du régime du port d’arme pour les agents français ou étrangers et un « traitement équivalent ».

Les autorités étaient pleinement conscientes que la nouvelle donne terroriste imposait une mise à contribution des professionnels privés, et que ces derniers souffraient d’un traitement différencié et défavorable.

2. L’étude d’impact du projet de loi

1. Assainir les comportements

Le projet de loi sur la sécurité publique comportait une étude d’impact décrivant les objectifs et les effets attendus du texte.

Parmi ses objectifs, l’étude d’impact identifiait la fin du contournement de la loi, la définition et le contrôle de la formation à l’usage des armes à feu par les agents de protection physique des personnes, l’encadrement du port d’arme. Le projet de loi devait ainsi permettre à une centaine de professionnels de travailler armés, sur les 1200 titulaires d’une carte professionnelle avec la mention protection.

2. Limiter l’activité des agents étrangers

Avec une franchise rafraîchissante, le texte visait également la réduction des interventions d’agents étrangers armés sur le territoire national, au profit de professionnels français.

Les pouvoirs publics suivaient ainsi l’exemple, avec une moindre sévérité, de pays tels que la Suisse, l’Italie, la Belgique, Israël, n’autorisant plus l’armement des agents étrangers.

3. Protéger une filière française

L’étude d’impact répondait explicitement à la demande d’équité formulée par les professionnels français. Elle formulait le souhait que les 700 autorisations annuelles d’armement d’agents étrangers se tarissent au bénéfice, pour les mêmes clients, d’agents nationaux.

4. Soulager les forces de l’ordre

Le Service De La Protection de la Police Nationale étant saturé de demandes de protection, une réponse privée devait être permise par l’évolution de la réglementation.

3. Un texte et des questions

1. Le contenu de la loi

La nouvelle version de l’article L613-12 alinéa 1^erdu Code de la sécurité intérieure est rédigée comme suit :

« Les agents exerçant les activités mentionnées au 3° de l’article L. 611-1 ne peuvent être autorisés à être armés que lorsqu’ils assurent la protection d’une personne exposée à des risques exceptionnels d’atteinte à sa vie. »

Son second alinéa renvoie à un Décret à paraître pour fixer les conditions de délivrance du port d’arme, la vérification de l’aptitude professionnelle du pétitionnaire, les conditions d’acquisition et de conservation de l’arme, et les conditions de port en service et de remise hors du temps de service.

2. Demain quelles pratiques ?

L’évolution des pratiques va largement dépendre du degré de confiance que l’Etat accordera aux agents de protection physiques des personnes.

Contrairement au cas des agents de sécurité renforcée, les autorisations de port d’armes pour les gardes de personnalités existaient déjà. L’optimisme est donc permis.

Quant à la réduction des escortes étrangères armées, on peut être plus sceptique compte tenu du lien de confiance qui se noue entre clients et gardes, et de la nécessite de ménager des faveurs aux ressortissants de pays amis.